الفريق الركن الدكتور عبد العزيز عبد الرحمن المفتي
مبادئ دستور إقليم كوردستان وضوابطه وارتباطه بالدستور الاتحادي
من محاضرات «الكورد والقضية الكوردية» – 2023
يعتقد بعضهم، ومنهم سياسيون، أن دستور إقليم كوردستان يمهّد لقيام دولة كوردية مستقلة. فهل في دستور الإقليم ما يدل على ذلك؟
وحجتهم أن في مقدمة دستور إقليم كوردستان العراق (الديباجة) عرضاً بليغاً للاضطهاد والعذاب اللذين مرّ بهما الشعب الكوردي على يد النظام السابق والعهود التي سبقته، وخاصة منذ استلام حزب البعث السلطة والدولة حتى الغزو الأميركي البريطاني، وهو ما أصاب شعبنا الكوردي، وأصاب كذلك إخواننا العرب في الجنوب.
ولكن دستور إقليم كوردستان مكتوب لإقليم كوردستان، أي إنه يتحدث عن الإقليم وعن الحوادث التاريخية التي مرّ بها. وإذا ما تشكّل إقليم في الجنوب فإن أهله أحرار في أن يكتبوا ما يرونه منسجماً مع الأحداث التاريخية التي مرّ بها الجنوب، وهذا حق دستوري مشروع لهم.
أما ما صرّح به رئيس الوزراء السابق السيد نوري المالكي معارضاً هذا الدستور، فإن دولة الرئيس الأستاذ نوري المالكي كان عضواً في لجنة كتابة الدستور، وهو ينتمي إلى حزب الدعوة الذي كان متحالفاً مع الاتحاد الوطني الكوردستاني والحزب الديمقراطي الكوردستاني، وهو حرّ، من موقعه في الحكومة العراقية أو في حزب الدعوة، في أن يقرأ الدستور كما يراه. لكن رأيي في هذا التصريح أن نوري المالكي كانت لديه، قبل أن يصبح رئيساً للوزراء، ملاحظات على هذا الدستور، غير أن تصريحاته بعد انتخابات مجالس المحافظات، التي فازت فيها قائمة دولة القانون (حزب الدعوة)، اختلفت نوعاً ما عن تصريحاته التي أدلى بها قبل تلك الانتخابات.
إن من أهم المبادئ التي استند إليها مشروع دستور إقليم كوردستان في كتابته أن يكون منسجماً انسجاماً كلياً مع الدستور العراقي الدائم، وألا يتعارض معه؛ فالمادة (13) من الدستور العراقي الدائم تنص في فقرتها الثانية على أنه يُعدّ باطلاً كل نص يرد في دساتير الأقاليم يتعارض مع أحكام الدستور الاتحادي. ولذلك كان عدم التعارض مع الدستور العراقي الدائم من أهم المبادئ التي استند إليها دستور إقليم كوردستان.
أما حدود إقليم كوردستان فقد حُدّدت في المادة الثانية من مشروع دستور الإقليم بفقرتين: الفقرة الأولى تتحدث عن الحدود التاريخية الجغرافية، والفقرة الثانية، وهي الأهم، تتحدث عن الحدود السياسية التي تتحدد بتنفيذ المادة (140). إذاً فإذا فقدنا المناطق الكوردية المتنازع عليها بتنفيذ المادة (140)، فإن دستور إقليم كوردستان يعني ذلك ويبدي موافقة مسبقة عليه، أي على نتائج تنفيذ المادة (140) في المناطق الكوردية المتنازع عليها.
وإذا عدنا إلى حق تقرير المصير للشعب الكوردي، وما يتطلبه من إعادة النظر في اختيار مستقبل إقليم كوردستان وتحديد مركزه السياسي (نظام جمهوري برلماني)، فإن للإقليم الحق في عقد اتفاقات مع دول أجنبية، وإرسال بعثات دبلوماسية، وأن يكون له علم خاص وشعار ونشيد وطني وعيد قومي، وقوات البيشمركة للدفاع عن حدوده، والعمل على اكتشاف مصادر الطاقة فيه. والموارد والمصادر العامة للثروات الطبيعية ملك للأجيال القادمة، والنفط والغاز، من استكشاف وإنتاج وبيع وتسويق، يجري حسب قوانين الإقليم. ويعدّ بعضهم ذلك مقدمات لإنشاء دولة مستقلة ومنفصلة عن العراق.
وأعتقد أن هذا غير صحيح أبداً. وأريد أن أشير إلى نقطة مهمة: كما أن من الإخوة العرب شوفينيين، فإن منّا نحن الأكراد، وللأسف الشديد، شوفينيين أيضاً. والأكراد الشوفينيون يتهمون القيادة السياسية الكوردية بأنها أنقصت في كتابة هذا الدستور من حق تقرير المصير للشعب الكوردي في كوردستان، ويرون أنه ما كان ينبغي التقليل منه. والحقيقة أن لجنة كتابة دستور إقليم كوردستان غير ملزمة بالأخذ بكل آراء الشوفينيين الأكراد، ولا بآراء الشوفينيين العرب أو التركمان أو أي جهة أخرى، لأن اللجنة استندت في كتابته إلى الدستور العراقي الدائم.
أما ما يتعلق بغير المادة (140) فهو المادة (110)، التي تتحدث عن الصلاحيات الحصرية للحكومة الاتحادية، والمادة (114)، التي تتحدث عن الصلاحيات المشتركة بين الإقليم والحكومة الاتحادية. وفي الوقت نفسه تتحدث المادة (142) من الدستور عن إمكانية تعديل الدستور.
أهم نقاط الجدل والحلول الدستورية والقانونية لها
تنص المادة الثامنة من دستور كوردستان على أنه: (لا تعتبر الاتفاقات التي تبرمها الحكومة الاتحادية وتمس إقليم كوردستان نافذة إلا إذا حظيت بموافقة الأغلبية المطلقة من برلمان الإقليم (كوردستان) في حال تنازع قوانين الإقليم مع أي قوانين أخرى تطبق)، ويُفهم منها أن قرارات بغداد مرهونة بقرارات الإقليم، أي أن الأصل يتبع الفرع.
وأعتقد أن هذا يقتصر على الاختصاصات الحصرية للإقليم؛ فالدستور يحدد اختصاصات حصرية للحكومة الاتحادية، واختصاصات حصرية لإقليم كوردستان، واختصاصات مشتركة تُمارس بصورة مشتركة. وما يخص الاختصاصات الحصرية لإقليم كوردستان يقرّه، نعم، برلمان الإقليم.
وهناك من يرى أن دستور إقليم كوردستان لا يعطي الحقوق للقوميات الموجودة في كوردستان، وأنه لا يجيز للجيش العراقي دخول أراضي كوردستان إلا بموافقة برلمانها، وأن النفط المستخرج في كوردستان ملك للشعب الكوردي. ومنهم من يذكر أيضاً اعتراض الأكراد على إبراهيم الجعفري لأنه أدى اليمين دون أن يذكر أن العراق دولة اتحادية فيدرالية، ويتساءل: إذا كانوا يتمسكون حتى بهذه العبارة، فلماذا لا يتمسكون بما هو موجود فعلاً في الدستور العراقي؟ وأعتقد أن من يفكر هكذا لم يقرأ دستور إقليم كوردستان ولم يطّلع عليه، للأسف الشديد؛ ولو اطلع على مشروع دستور الإقليم لما فكر في ذلك أو قاله.
إن الفصل الثالث من دستور إقليم كوردستان ينص على حقوق الأقليات والطوائف التي تعيش داخل الإقليم من غير القومية الكوردية، وهي حقوق واسعة تُمنح للإخوة التركمان والكلدان والآشوريين والسريان والأرمن، إضافة إلى تمتعهم بالحقوق الأخرى الواردة في الدستور بما ينسجم مع التطورات الحاصلة في مجتمع إقليم كوردستان.
أما قسم رئيس الوزراء السابق إبراهيم الجعفري، فالحقيقة أن القوانين تنص على صيغة معينة لهذا القسم، وقد خالفها، ولذلك أعاد أداءه.
ودستور إقليم كوردستان لا يسمو على الدستور الاتحادي؛ فالمادة (13)، كما ذكرت سابقاً، تنص في فقرتها الثانية على أنه يُعدّ باطلاً أي نص يرد في دساتير الأقاليم يتعارض مع أحكام الدستور الاتحادي. أي أنه حتى لو أقرّ شعب كوردستان مشروع دستور الإقليم، فإن أي فقرة أو حكم أو مادة فيه تتعارض مع أحكام الدستور العراقي الدائم أو بنوده تُعدّ باطلة. وتفسير نصوص مشروع دستور إقليم كوردستان، أو الدستور نفسه بعد إقراره، يعود إلى المحكمة الاتحادية.
وموضوع الثروات (مصادر الطاقة) يجب أن يعود أيضاً إلى المحكمة الاتحادية. وباختصار، تنص المادة (111) من الدستور العراقي على أن النفط والغاز ملك للشعب العراقي، وهذا يعني أن الدستور العراقي سكت عن الثروات الأخرى، مما يعني أن الأقاليم هي التي تملكها.
ونعود إلى حل مشكلة المناطق الكوردية المتنازع عليها، وهو في الحقيقة موضوع مهم جداً؛ فلكي نتمكن من الوصول إلى تركيبة سياسية متجانسة في العراق، يجب أن نحل مشكلة هذه المناطق استناداً إلى المواد القانونية والدستورية. والمواد الدستورية والقانونية التي تستند أساساً إلى الاستفتاء، أي استطلاع رأي سكان هذه المناطق، هي الكفيلة بحل مشكلتها.
والغاية من الاستفتاء التأكد ممن هم الموجودون في هذه المنطقة أو تلك، بعد التهجير القسري وجلب الناس (العرب) إلى المناطق الكوردية. ودستور إقليم كوردستان، حتى لو وافق عليه الشعب الكوردي، فإن أي نص فيه يتعارض مع الدستور الاتحادي نص باطل. وقد قرر الدستور الاتحادي بصورة واضحة أن حق تشكيل الإقليم راجع إلى شعب الإقليم نفسه، فشعب إقليم كوردستان هو الذي يقرر كيف يُشكَّل إقليمه. هذا هو النص الدستوري الموجود في الدستور العراقي الاتحادي، وأي نص آخر يخالفه باطل.
إخواني، للروائي الروسي العملاق تولستوي مقولة في رائعته «الحرب والسلم» يقول فيها: «إذا أردنا أن نشكر الحرب فلأنها علمتنا السلام». فهل يتعظ العراقيون من ذلك، أم أن تطبيق هذه المقولة مستحيل في العراق الجديد الذي تُغلَّب فيه مصالح المكونات الإثنية والمذهبية والدينية؟ (1)
الأمم المتحدة ومشكلة المناطق الكوردية المتنازع عليها وفق المادة (140) الدستورية
حين تشكلت الأمم المتحدة سنة 1945 بديلاً عن عصبة الأمم، وانتقل المقر من جنيف إلى نيويورك، تنفست شعوب العالم الصعداء وهي تخرج من حربين عالميتين لم يفصل بينهما سوى عقدين من الزمان، جلبتا الخراب والدمار لمعظم دول العالم، وأفرزتا الكثير من المتغيرات السياسية والاقتصادية والاجتماعية، ولا يزال عدد غير قليل من تلك الأقطار يعاني من نتائجهما حتى اليوم.
ولا شك في أن ظهور الأمم المتحدة في ذلك الوقت، بعد الحرب العالمية الثانية، كان الأمل الذي راود تلك الشعوب لوضع حد للصراعات الإقليمية والمنافسات الدولية، وللعمل المشترك بين أعضاء تلك الهيئة الدولية لبناء ما خرّبته الحروب. بل إن مثل هذه التوجهات راودت العديد من الساسة والمفكرين، من أمثال الأمريكي سبايكمان (N. J. Spykman) في كتابه «جغرافية السلام» (The Geography of Peace)، الذي دعا فيه إلى واحد من ثلاثة سبل لضمان الأمن العالمي:
القوة الذاتية للدولة وتطويرها.
التعاون الثنائي بين الدول.
إقامة منظمة دولية على غرار عصبة الأمم.
إلا أن مسيرة الأحداث التي رافقت مرحلة ما بعد الحرب العالمية الثانية، والتي عُرفت بالحرب الباردة، لم تجلب سوى المزيد من الكوارث لشعوب العالم، ولا سيما في الأقطار النامية. وبدلاً من أن تقوم الحرب بين محاور القوى الكبرى، فإنها توزعت على العديد من تلك الأقطار، ولم تسلم منها حتى الأقطار الأوروبية.
وبدلاً من أن تسعى الأمم المتحدة إلى نزع فتيل تلك الحرب أو الحد من تصاعد الأزمات في العالم، فإنها تسببت في تعقيد الكثير منها أو إطالة عمرها. والأمثلة على ذلك كثيرة: ففي القارة الآسيوية لا تزال مشكلات الكوريتين وكشمير وأفغانستان والمشكلة الفلسطينية ولبنان ملتهبة، وفي إفريقيا لا تزال مشكلات جنوب السودان والصحراء الغربية والصومال قائمة، مثلما تصاعدت حدة المشكلات بين دول أمريكا اللاتينية وشرق أوروبا، دون أن تنجح الأمم المتحدة في وضع الحلول النهائية لها.
ولم يكن إقليم كوردستان العراق بعيداً عن نتائج تدخلات الأمم المتحدة، سواء باعتباره جزءاً من الدولة العراقية العربية الجديدة التي تشكلت في 23 آب 1921، والتي تخضع الآن للبند السابع من قرارات الأمم المتحدة منذ سنة 2003، أو من خلال دخول الأمم المتحدة على الخط الساخن في مشكلة المناطق الكوردية المتنازع عليها في كوردستان العراق بين حكومة إقليم كوردستان والحكومة العراقية الاتحادية في بغداد، والتي تضمنتها المادة (140) من دستور العراق لسنة 2005.
وقد سبقت المادةَ (140) الدستورية المادةُ (58) من قانون إدارة الدولة العراقية للمرحلة الانتقالية لسنة 2004، التي نصت على ضرورة إعادة المرحَّلين والمهجَّرين (الكورد) إلى أماكنهم الأصلية في كوردستان العراق، وإعادة العرب الوافدين إلى محافظاتهم في وسط العراق وجنوبه، وتعويض المتضررين (الأكراد)، ومعالجة التغييرات في الحدود الإدارية للمناطق الكوردية التي جرى تعريبها وتهجير أهلها، وإجراء إحصاء في تلك المناطق الكوردية من كوردستان العراق، ثم يُصار إلى استفتاء سكان تلك المناطق الكوردية والمناطق الكوردية المتنازع عليها.
وورد في المادة (58) نفسها من قانون إدارة الدولة العراقية أنه إذا ظهرت خلافات في تنفيذها يُصار إلى محكِّم محايد، فإن تعذّر ذلك يُطلب من الأمين العام للأمم المتحدة تعيين شخصية دولية مرموقة للقيام بالتحكيم المطلوب.
لقد كان ذلك أول إشارة إلى الدور الذي يمكن أن تقوم به الأمم المتحدة في حل مشكلة المناطق الكوردية المتنازع عليها. وحين نُقلت المادة (58) من قانون إدارة الدولة العراقية إلى الدستور العراقي لسنة 2005 تحت المادة (140)، اتخذت صيغاً أكثر وضوحاً، إذ تحددت في مراحل ثلاث (التطبيع، والإحصاء، والاستفتاء)، وبسقف زمني لا يتجاوز نهاية 31 كانون الأول 2007.
ويمكن القول إن أغلب التوقعات يومذاك، سنة 2005، كانت تشير إلى إمكانية تنفيذ المادة (140) في وقتها الدستوري، ولا سيما بعد تصريحات رئيس الوزراء العراقي السيد نوري المالكي سنة 2006، التي حدد فيها شهر تموز 2007 موعداً للانتهاء من المرحلة الأولى (التطبيع)، وشهر تشرين الأول 2007 موعداً للتعداد السكاني، الذي كان مقرراً قانوناً إجراؤه كل عشر سنوات، على أن يُصار إلى استفتاء سكان كركوك والمناطق الكوردية الأخرى من كوردستان العراق في شهر تشرين الثاني من العام نفسه 2007.
ويبدو أن حسابات الحقل لم تطابق حسابات البيدر! فقد تأجل التعداد العام للسكان، واقترب الموعد النهائي المقرر لتنفيذ المادة (140) دون أن يبدو في الأفق ما يدل على جدية السلطة التنفيذية في الحكومة العراقية في الوفاء بتعهداتها.
ومع إصرار الجانب الكوردي، في الوقت الضائع، على ضرورة الالتزام بالدستور وتنفيذ المادة (140) الدستورية في وقتها، تصاعدت حدة التوتر بين الجانبين، حكومة الإقليم والحكومة الاتحادية، مما فتح الطريق لتدخل الأمم المتحدة حَكَماً بين طرفي النزاع. واستجاب الكورد للأمر الواقع، وربما لأول مرة منذ انهيار النظام السابق في 9 نيسان 2003، وذلك بتحديد الفترة بستة أشهر فقط! وصادق البرلمان الكوردستاني على ذلك على مضض، وتنفس الطرف الآخر، الحكومة الاتحادية في بغداد، الصعداء، لأن الحكومة العراقية كانت على يقين بأن دخول الأمم المتحدة سيفتح المجال على مصراعيه لتمديد بعد تمديد، ولا سيما أن العراق يمر بأزمات سياسية واقتصادية وأمنية لا تشجع على التوصل إلى حلول للمشكلات الأساسية مع الطرف الكوردي.
وكما كان متوقعاً، انتهت الأشهر الستة التي وافق عليها البرلمان الكوردستاني دون أن تخطو الأمم المتحدة خطوة واحدة إلى الأمام. كما أن السنوات التالية لم تشهد ما يشير إلى اجتياز المادة (140) الدستورية مرحلتها الأولى (التطبيع)، ناهيك عن التأجيلات المستمرة للتعداد العام للسكان، الذي لا يمكن بدونه الوصول إلى مرحلة الاستفتاء.
ويبدو أن الضغوط الإقليمية والدولية، إلى جانب المتغيرات المحلية، أدّت دورها في رسم العلاقات بين حكومة الإقليم والحكومة الاتحادية، وربما كانت من بين المبررات التي دفعت حكومة الإقليم إلى الموافقة على بقاء السقف الزمني للمادة (140) مفتوحاً!
ولمتابعة دور الأمم المتحدة في حل مشكلة المناطق الكوردية المتنازع عليها، من المناسب استعراض الدور الذي قامت به هذه المنظمة الدولية، والمتغيرات التي آلت إليها مسيرة تنفيذ المادة (140) الدستورية، وفي مقدمتها بقاء السقف الزمني دون تحديد، والمماطلة التي تميزت بها مراحل التنفيذ من قبل الحكومة الاتحادية، وما يترتب على ذلك مستقبلاً في العلاقة بين حكومة الإقليم والحكومة الاتحادية، ولا سيما في عهد ممثلَي الأمين العام للأمم المتحدة السيدين دي ميستورا وملكرت.
المصادر
- محطة الجزيرة التلفزيونية.